TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1151/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1151 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6541
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 003 Administrativo de Arauca
Magistrado ponente:
Héctor Alfonso Carvajal Londoño
Bogotá D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Mediante apoderado judicial, el Instituto de Desarrollo de Arauca IDEAR[1] presentó demanda ejecutiva de mínima cuantía en contra del señor Davinson Eduardo Martínez Martínez, con el fin de que se le condene al pago de: i) la suma de tres millones seiscientos noventa y siete mil setecientos cuatro pesos ($3.697.704), por concepto de capital vencido; ii) la suma de Cincuenta Cuatro Mil Cuatrocientos Cincuenta y Seis Pesos ($54.456), por concepto de intereses corrientes; iii) la suma de Cincuenta Cuatro Mil Cuatrocientos Cincuenta y Seis Pesos ($54.456), por concepto de intereses moratorios, y iv) por los intereses de mora sobre el capital liquidado hasta el momento efectivo del pago total de la obligación, junto a las costas y agencias en derecho. Lo anterior, por cuanto el IDEAR le otorgó un crédito mediante la modalidad de libranza al señor Martínez Martínez, que se respaldó mediante la suscripción del pagaré no. 30381976, el cual, en lo que considera, contiene una obligación clara, expresa y exigible[2].
2. Si bien, en Auto del 02 de octubre de 2024, el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca libró mandamiento de pago en contra del señor Davinson Martínez y a favor del IDEAR[3], en auto del 06 de diciembre de 2024, declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente a reparto de los jueces administrativos. La juez sustentó su decisión en el artículo 104-6[4] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para concluir que, a pesar de no existir una relación contractual que ate a las partes, en virtud del Auto 403 de 2021, la competencia radicaba en el juez contencioso administrativo, también atendiendo a la naturaleza jurídica de la entidad demandante, que consideró era de carácter público[5].
3. Posteriormente, mediante Auto del 26 de marzo de 2025, el Juzgado 003 Administrativo de Arauca declaró su falta de competencia y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones, ordenando remitir el expediente digital a la Corte Constitucional para lo de su cargo. El funcionario judicial destacó algunos pronunciamientos de esta Corporación como los autos 403 y 1027 de 2021, así como el Auto 1209 de 2024, para afirmar que en este caso no es claro la suscripción de un contrato estatal entre las partes, y dentro del análisis efectuado, resaltó que, si bien el IDEAR no está vigilado por la Superintendencia Financiera, si debería estarlo, y así aplicarse la excepción del numeral 1° del artículo 105 del CPACA; por tanto, concluyó que: en virtud del artículo 15 del Código General del Proceso (CGP) y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, y el artículo 105 del CPACA, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de este asunto. Advierte que este juzgado, carece de competencia jurisdiccional, para asumir el conocimiento de la presente demanda[6].
4. El correspondiente juzgado administrativo ordenó que se remitiera el expediente a la Corte Constitucional, para que dirimiera el conflicto. Este fue radicado en la Secretaría General de la corporación el 29 de abril de 2025; repartido al despacho sustanciador, en sorteo del 13 de mayo de 2025 y entregado al despacho dos días después.
II. CONSIDERACIONES
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].
Presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones
6. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo[8]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial[9], y el presupuesto normativo es aquél según el cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
7. Así pues, en el asunto de la referencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que está frente a un conflicto de competencia entre jurisdicciones, como se explica a continuación:
- El presupuesto subjetivo está acreditado. Hay dos autoridades jurisdiccionales que están rechazando su competencia para conocer de un asunto: el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 003 Administrativo del Circuito de Arauca. Por una parte, el primero integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil[10]; el segundo, integra la jurisdicción contenciosa administrativa[11]. Es decir, se trata de dos autoridades que pertenecen a diferentes jurisdicciones.
- El presupuesto objetivo también está acreditado. La causa judicial frente a la cual las autoridades manifestaron no ser competentes se concreta en la demanda ejecutiva de mínima cuantía en la que el demandante pretende por la vía ejecutiva, obtener el pago de unas obligaciones en dinero del demandado.
- El presupuesto normativo está acreditado. Como quedó consignado en los antecedentes de esta providencia, tanto el juez 003 Civil Municipal como el juez 002 Administrativo del Circuito expusieron razones de índole normativo y jurisprudencial para rechazar su competencia (cfr., antecedente 2 y 3).
8. Superado el anterior análisis, procederá la Corte a dirimir el conflicto de jurisdicciones. Para ello, primero, hará referencia a la competencia para conocer las demandas ejecutivas de mínima cuantía en virtud de un crédito de libranza cuando el demandante es una entidad pública y, segundo, resolverá el caso concreto.
Competencia para resolver controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras. Reiteración de jurisprudencia[12]
9. En el Auto 1375 de 2022[13], la Sala Plena explicó que, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 1527 de 2012, las entidades pagadoras (empleadoras, contratantes, entre otros) tienen la obligación de efectuar los descuentos autorizados por los acreedores del crédito de libranza y trasladar los montos a las entidades operadoras (entidades financieras, cooperativas, entre otros). Frente al particular, explicó que una libranza consiste en una autorización otorgada por el tomador de un crédito para que parte de su salario, honorarios o pensión sea descontado directamente por el pagador, con el fin de que esa suma sea depositada a favor de la entidad crediticia como forma de pago de la obligación contraída[14].
10. Ahora bien, el artículo 104 del CPACA[15] establece el ámbito general de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por otro lado, el artículo 105, numeral 1º, del mismo cuerpo normativo consagra una excepción relevante: [l]as controversias relativas a [ ] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
11. Por lo tanto, para que opere la citada excepción se exigen dos criterios concurrentes, conforme a lo indicado en el Auto 874 de 2022 de esta Corporación:
· Criterio Orgánico: La entidad pública tenga el carácter de una institución financiera y se encuentre bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera.
· Criterio Material: La controversia debe versar sobre un contrato que corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad.
12. Respecto del giro ordinario de los negocios, el Consejo de Estado[16] ha precisado que comprende las actividades realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales definidas expresamente en la ley (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), así como todas aquellas actividades o negocios conexos que sean necesarios para el desarrollo de la función principal. Por tanto, ciertos actos, como la expedición de actos administrativos, no se consideran parte del giro ordinario de los negocios de estas entidades financieras y su conocimiento recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En contraste, la celebración de determinados contratos sí forma parte de dicho giro ordinario, excluyendo así la competencia de esta jurisdicción[17].
13. Es necesario resaltar que, de acuerdo con lo establecido en el Auto 554 de 2023 de esta Corporación, el simple hecho del desarrollo de actividades financieras por una entidad no implica, per se, que esté sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. Para confirmar dicha sujeción, es preciso verificar: (i) que en los actos administrativos mediante los cuales se creó la entidad se haya dispuesto expresamente que estará sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, y (ii) que se encuentre incluida en el listado oficial de entidades vigiladas que publica dicha Superintendencia.
14. En consecuencia, si las controversias se originan en contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero, vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia y celebrados en desarrollo del giro ordinario de sus negocios, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carece de competencia. En tales casos, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil, será la competente para conocer de estos asuntos, en virtud de la competencia residual prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP) y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
Competencia para conocer de los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas ante la certeza de la existencia de un contrato estatal
15. En el Auto 2014 de 2024[18], se resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, en relación con una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía promovida por el Instituto Financiero Empresarial de Yopal -IFEY- contra dos personas naturales. En dicho auto, la Corte señaló que, independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos en los que participe una entidad pública son, por definición, contratos estatales[19].
16. Así, teniendo en cuenta que la entidad financiera en cuestión no se encontraba bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera, la Sala Plena determinó que el caso debía ser remitido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al considerar que el negocio jurídico subyacente al título ejecutivo que se pretendía hacer efectivo era un contrato estatal, lo que hacía que tanto los procesos ejecutivos como las controversias derivadas de este fueran competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
17. En esa oportunidad, se reiteró la regla de decisión del Auto 554 de 2023:
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.
III. CASO CONCRETO
La Sala Plena constata que en el presente caso:
18. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria (el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca) y otra de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (el Juzgado 003 Administrativo de Arauca) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 7 de esta providencia.
19. En atención al caso concreto, la Sala Plena considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del presente asunto, como pasa a explicarse.
20. En este caso, estamos ante un proceso ejecutivo instaurado por el IDEAR en contra del señor Davinson Eduardo Martínez Martínez, que celebró un contrato de mutuo en la modalidad de libranza con el IDEAR, respaldado mediante un título valor (pagaré). Para la Sala no caben dudas sobre la existencia del contrato estatal: en la página 11 del escrito de demanda, figura el contrato crédito de libranza que da cuenta de la existencia del contrato de mutuo entre el IDEAR y Davinson Eduardo Martínez Martínez, préstamo que habría sido garantizado mediante una libranza.
21. Este negocio jurídico, en primera medida, es un contrato estatal, porque, por definición, aquellos contratos en los que se involucre a una entidad pública son contratos estatales[20]. Para el asunto en cuestión, el IDEAR figura como acreedor y el demandado como deudor, los cuales aceptaron las condiciones establecidas en el crédito de libranza, en el que las obligaciones originadas en dicho acuerdo surgen en favor de la entidad estatal, que, dado su incumplimiento, dio origen al presente asunto judicial.
22. Ahora, aunque se encuentra satisfecho el criterio material ya que el presente asunto se deriva de un contrato de crédito de libranza el cual constituye una actividad propia del giro ordinario de los negocios del IDEAR dada la naturaleza jurídica del IDEAR, la Sala Plena concluye que no se cumple con los requisitos para aplicar la excepción estipulada en el artículo 105.1 del CPACA, en tanto no se acredita el criterio orgánico.
23. De conformidad con el artículo 3 del Decreto Ordenanzal 723 de 2017 de la Gobernación de Arauca, el IDEAR es un establecimiento público de carácter departamental, descentralizado, de fomento, promoción y desarrollo, dotado con personería jurídica, con autonomía administrativa, patrimonio autónomo y que hace parte de los Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial (INFIS), su principal objetivo es impulsar el desarrollo económico y social en los ámbitos local, municipal, departamental y regional, a través de actividades financieras y la gestión de programas y proyectos de inversión estatal en sectores económicos y sociales.[21]
24. En este sentido, a pesar de que el IDEAR realiza actividades que se pueden considerar como financieras, no está vigilada por la Superintendencia Financiera, puesto que (i) ninguno de los actos administrativos de creación se dispuso que sería una entidad vigilada[22] y (ii) a la fecha, el IDEAR no figura en el listado oficial de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera[23].
25. Por esta razón, no es posible acudir a la excepción estipulada en el artículo 105.1 del CPACA y por tanto, se procederá a remitir el expediente al Juzgado 003 Administrativo de Arauca para su correspondiente conocimiento.
VI. Regla de decisión
Reiteración del Auto 969 de 2025. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas interpuestas por los institutos de fomento y desarrollo territorial que no tengan el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, o por cualquier entidad pública que no tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, cuando dicha controversia se derive de un contrato estatal celebrado entre las partes, o no se tenga certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.
V. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 003 Administrativo de Arauca, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde al Juzgado 003 Administrativo de Arauca para conocer de la demanda promovida por el Instituto de Desarrollo de Arauca - IDEAR en contra de Davinson Eduardo Martínez Martínez.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6541 al Juzgado 003 Administrativo de Arauca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y a los demás interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Entidad descentralizada del orden departamental con autonomía administrativa y financiera, personería jurídica creada por ordenanza no. 013 del 31 de julio de 1998 y transformado por decreto ordenanza no. 723 del 25 de octubre de 2017, con domicilio en la ciudad de Arauca (Arauca).
[2] Expediente CJU-6541, archivo pdf: 02EscritoDemanda.
[3] Expediente CJU-6541, archivo pdf: 06AutoMandamientoPago.
[4] ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.
[5] Expediente CJU-6541, archivo pdf: 02AutoFaltaJurisdicción.
[6] Expediente CJU-6541, archivo pdf: 06AutoDeclaraConflictoCompetencia.
[7] «ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones».
[8] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[9] Es decir que, se encuentre en trámite «un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional» (Auto 155 de 2019).
[10] Artículo 11-a)-2 de la Ley 270 de 1996.
[11] Artículo 11-b)-3 de la Ley 270 de 1996.
[12] Se reiteran las consideraciones de los autos 874 de 2022, 1209, 1354 de 2024 y 955 de 2025.
[13] Reiterado en el Auto 945 de 2021.
[14] Ibidem, consideración 13.
[15] ¨La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa ( )¨.
[16] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de agosto de 2005, exp. n.º 218085.
[17] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de agosto de 2005, exp. n.º 218085.
[18] Auto 2014 de 2024. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar.
[19] De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Auto 14.202, 20 de agosto de 1998. Así como en otros fallos, entre los cuales se encuentra la sentencia 14519, del 20 de abril de 2005 y en el Auto 403 de 2021 de la Corte Constitucional.
[20] Reiteración del Auto 403 de 2021 de la Corte Constitucional.
[21] Artículo 4 y subsiguientes del Decreto Ordenanzal No. 723 de 2017.
[22] Ordenanza 13 de 1998, Decreto Ordenanzal 229 de 2004 y 723 de 2017.